政府职能与依法行政

2000年10月25日 01:39 郝铁川
　　界定政府职能是实行依法行政的逻辑起点。依法行政仅仅是手段，而实现政府的职能才是目的。政治学偏重于研究政府职能，行政法学偏重于研究法治对政府权力的约束和政府效率的提高，搞好依法行政则需要具备政治学和法学两方面的知识。
　　近代以来西方的政府职能和依法行政主要经历了三个阶段的演变：
　　第一个阶段（17世纪至19世纪）的特点是消极无为式的依法行政。这一时期依法行政的思想基础主要是社会契约论和自由放任主义学说，社会契约论认为，国家是人类缔结的社会契约的产物。这份社会契约规定了国家设立、存在的宗旨是保护社会个体的天赋权利与自由。因此，国家权力除了保护社会个体的权利与自由之外，别无它用，不能越雷池一步。自由放任主义认为，社会由个人集合而成，社会的幸福不过是个人幸福的总和。人类均有利己心，何为幸福，何为痛苦，只有个人才会知道。因此，从经济领域来看，各人应该投资于哪一种事业，哪一种事业最有利可图，与其委托政府来判断，不如由个人自己判断，政府不强制、不妨害人们的经济活动，有利于社会。法律的惟一任务是放任个人自求自己的利益。
　　在这样的思想学说指导下，“最好的政府，最少管理”就成为依法行政的重要目标，消极行政就成为依法行政的重要特点。所谓消极行政，就是政府实行无为而治，放任社会自流。“法无授权不得行”是行政行为必须绝对遵守的规则，议会通过立法与监督来约束行政权的运行，司法机关通过司法审查制约行政行为。
　　第二个阶段（19世纪末期至本世纪50年代）的特点是积极包揽式的依法行政。这一时期依法行政的思想基础是狄骥等人的社会连带主义。该学说认为，人为社会之动物，不能离开他人而独存；人与人之间具有连带关系；公共福利至为重要。社会契约论立足于个体本位，以维护单个的人的利益为依法行政目的。而社会连带主义则立足于社会、团体本位，以维护社会、团体的利益为依法行政的目的。
　　在这样的思想学说指导下，“最好的政府，最大服务”就成为依法行政的重要目标，积极行政就成为依法行政的重要特点。积极行政，就是政府实行公共福利，经济领域抑强扶弱，政治领域扩大民主（如实行全民公决等）。政府再也不是过去的无为而治的守夜人，而是对过去放任社会、个人从事的一些事务大包大揽，“从摇篮到坟墓，都有行政权在作用”。
　　第三个阶段（本世纪60年代以来）的特点是契约、指导式的依法行政。积极包揽式的依法行政虽然缓和了贫富对立，增进了社会的公共福利，但由于政府直接包揽、包办社会救济事业，缺乏市场机制，因而带来了政府工作效率低下，政府投资成本大、收益与其不成比例，官员寻租机会多，腐败之风蔓延。因此，本世纪60年代以来，西方行政改革中一个主要做法就是在提供公共服务的过程中引入行政合同制度（也称行政契约制度），即政府官员走到“市场”去同商家签订种种合同，将某些公共服务以合同的形式承包给私人部门，打破政府垄断，鼓励和吸引私人资本投资到原来政府包揽包办的事业中。
　　简述了西方政府职能和依法行政的三个阶段的演变，再来看一看当前中国的政府职能和依法行政。
　　我们不能笼统地提倡政府在今天的市场经济条件下对企业要放手不管，因为政府不仅承担通过建立、健全社会保障制度为企业创造发展所需的外部条件的任务，同时还要承担通过建立、健全行政合同和行政指导制度为企业提供一定“商机”、市场的职责。我们亦不能借口政府需为社会提供公共服务而把一些公共服务事业垄断在政府手中，或者说，简单地采用计划经济的手段来向社会提供公共服务。因为某些公共服务事业完全可以通过行政合同的方式承包给社会、企业等来进行，真正提高效率效益。
　　总之，在依法行政的进程中，我们必须仔细地梳理一下当前的问题，搞清楚哪些是需要政府无为而治的，哪些是需要政府直接包办的，哪些是需要政府承包批发给社会经营的。空喊依法行政是于事无补的。
　　当前，我国的机动车消费市场正快速发展，但与此同时，由于机动车驾驶人（或非机动车驾驶人、行人）安全意识的淡薄，因违法交通规则引发的道路交通事故日益频发，人民法院受理的交通事故人身、财产损害赔偿纠纷数量也在逐年不断增长，且类型日益多样化，机动车交通事故责任纠纷案件中涉及的多车碰撞案（或连环撞车案）相关赔偿问题也正成为司法实务中常会遇到的难点问题，本文以一起多车碰撞案引发的赔偿问题为实例对此进行探讨。

　　案情：2011年5月5日11时左右，王某（持A证）驾驶赣K12810号重型半挂车牵引皖LN059号重型普通半挂车，沿苏334复线由东向西行驶至某县X217线交叉路口时，遇有陈某（持C1D证）驾驶苏F1L256号小型轿车沿X217线由南向北行驶，赵某（持B2证）驾驶豫PJ1312号重型普通货车车头朝南临时停在上述路口，王某驾驶的赣K12810重型半挂牵引车左前侧与陈某驾驶的苏F1L256号小型轿车右前侧相接触后，皖LN059号重型普通半挂车左侧中前部又与赵某驾驶的豫PJ1312号重型普通货车左前侧相接触，发生交通事故，致上述车辆分别受损，赵某受伤。2011年5月10日，某县公安局交巡警大队对该起事故作出事故责任认定，认定王某、陈某各应承担本起事故主要责任，赵某应承担本起事故次要责任。上述事故发生时，王某驾驶的赣K12810号重型半挂车在中国平安财产保险股份有限公司某支公司处投保了交强险，该车牵引的皖LN059号重型普通半挂车在华安财产保险股份有限公司某支公司处投保了交强险，陈某驾驶的苏F1L256号小型轿车在中国太平洋财产保险股份有限公司某支公司处投保了交强险，赵某驾驶的豫PJ1312号重型普通货车在安邦财产保险股份有限公司某分公司处投保了交强险。王某、陈某、赵某均为各自所驾案涉车辆的所有权人。

　　上述多车碰撞交通事故给案涉事故各方均造成了人身或财产损失，各方若要进行诉讼，如何确定相应的诉讼主体及承担何种赔偿责任是该类案件涉及的主要问题，笔者结合相关法律规定及司法实践做法作如下分析（注:本文仅就案涉车辆投保的交强险进行相关分析，案涉车辆投保的商业第三者责任险未予涉及）。

　　1.王某以车辆受损请求赔偿修理费为由提起诉讼，其应以哪些车辆的相关责任人员为被告？王某可起诉陈某、赵某及其各自的交强险保险公司，理由是王某所驾的主、挂车受损系与陈某、赵某分别所驾车辆分别碰撞而产生，陈某、赵某投保的交强险保险公司应当在交强险财产损失赔偿限额范围内对王某的车辆损失承担相应的赔偿责任 (同时陈某投保车辆交强险财产损失限额内应为赵某的车辆损失按损失比例预留相应份额)，超出交强险赔偿限额的部分，应当由陈某、赵某按照各自的事故责任分别承担相应赔偿责任。

　　2.赵某以车辆受损产生修理费、受伤产生医疗费、误工费为由提起诉讼，其应以哪些车辆的相关责任人员为被告？赵某可起诉王某、陈某及其各自的交强险保险公司，理由是赵某受伤、车辆受损，系由王某、陈某所驾车辆发生碰撞后又由王某所驾的挂车与赵某所驾车辆发生碰撞而造成的，王某投保的主、挂车交强险保险公司、陈某投保的交强险保险公司应当在交强险各赔偿限额范围内对赵某的损失承担相应的赔偿责任(同时王某投保车辆交强险财产损失限额内应为陈某的车辆损失按损失比例预留相应份额)，超出交强险赔偿限额的部分，应当由王某、陈某按照各自的事故责任分别承担相应赔偿责任。

　　3.陈某以车辆受损产生修理费为由提起诉讼，其应以哪些车辆的相关责任人员为被告？陈某只可起诉王某及其主、挂车的交强险保险公司，理由是陈某的车辆损失系其所驾车辆与王某所驾车辆相碰撞而产生，其车辆损失与赵某所驾车辆的停放位置无直接或间接联系、无因果关系，赵某对陈某的车辆损失不存在过错或对该损失的形成具有原因力，故王某投保的主、挂车交强险保险公司应当在交强险财产损失赔偿限额范围内对陈某的车辆损失承担相应的赔偿责任，超出交强险赔偿限额的部分，应当由王某按照事故责任承担相应的赔偿责任。

　　（作者：江苏省如东县人民法院）