国有股流通的法律思考

胡银月


摘要：我国股市上所流通的股份为社会公众股，依据股份同股同权，同股同利的理论，国有股与公众股应该没有什么不同，但由于我国过去的计划经济导致了国有股的不流通。随着社会的发展及股份有限公司的完善，社会各界对国有股流通的呼声越来越大。国有股是不是需要流通，其流通有何利与弊，以及怎样进行流通等一系列问题随之出现。本文拟对上述问题进行简要的探讨与分析。
关键词：国有股，流通

一、国有股要不要流通
我国国有企业在股份制改造中，形成国家股、法人股、内部职工股、社会公众股。国有股
是国家股与国有法人股的总称。
由于计划经济体制的影响，人们担心国有股流通会造成股权私有化，动摇公有制的主体地位；担心国家对关键部门和重要行业丧失控制权，难以确保国家在国防、高技术、基础产业和某些支柱产业中的控股地位，因此国家对国有股的控制非常严格。其实国有股流通并不等于将国有股全线卖出，国家可以根据需要科学地确定在不同行业中的持股比例，将有些企业或行业的股份卖出，对另一些企业或行业不但不卖出，反而追加投资，增加持股比例。 国有股转让就短期和表面来看可能是国有资本所占领地的缩小和实物形态国有资产的减少，但从长远和根本上看，这种转让以及由此引发的国有资本结构重组将会减少低效和无效投资，淘汰劣质企业，从而大幅度提高国有经济的运行效率，加之转让所得货币资金的再投入，国有经济主导地位将得到巩固和提高。
由于国有股不流通，引发了一系列的弊端：
不利于构建、完善产权制度和治理结构。我国发展证券市场不但要解决国有企业的融资问题，更重要的是借助资本市场，改革国有企业的经营机制，进而构建和完善国有企业的产权制度和治理结构。 如果上市公司国有股比重过高，股权过于集中，则无法形成多元主体的制衡机制，国家作为企业最大股东，理所当然拥有管理层的选择权，这样上市公司管理层与一般国有企业管理层形成机制基本相同。由此，我国绝大多数上市公司的机制并未转变，仍沿袭原来国有企业的管理方式。这种上市公司不仅没有减少原有模式的行政管理成本，相反由于地方财政、上级主管部门、国有资产管理部门和政府间的利益关系更加纠缠不清，加大了协调成本。只有国有股比例降低，上市公司才有可能构建和完善产权制度和治理结构。
不利于国有资产的优化组合与社会资源的有效配置。国有股不能流通，实际上固化了大量的生产要素，使企业无法根据市场的变化、产业的兴衰和技术进步等，适时地进行资产重组和转移。资源只有在流动的条件下才能实现优化配置，因为资源的初始配置不可能是最优的。即便是最优的，由于科学技术的发展、管理水平的提高和需求结构的变化也会变得不合理。我国的产业结构是在建国以后按苏联模式建立起来的，大多数国有企业的资产和设备都在低效率运转，有的甚至长期闲置，这是资源的巨大浪费。因此，盘活存量资产、实现资源优化配置是我国经济增长从粗放型过渡到集约型的关键所在，而盘活存量离不开流动。
不利于证券市场的健康发展。首先，国有股不流通给有一定资金实力的机构投资者带来“狂炒”，“恶炒”小盘股的条件和空间，使证券市场的运行机制出现扭曲，加剧了股市的震荡和波动。 其次，按流通股价格计算出的上市公司总市值只是帐面价值，并不能真正代表该公司的市场价值，因此股票市场的价格信息出现失真，作为国民经济晴雨表的功能被弱化。 第三，在国有股所占比重大的情况下，上市公司董事会不重视中小股东的权益，投资者无法行使“用手投票”的权利。经理层只注重配股筹资，很少现金分红，红利相对于银行利息少得可怜，股民购买股票只为买卖差价。因此股票市场的微观基础具有较大的投机性。
综上种种，国有股流通是必要的。

二、国有股权流通转让的立法现状
尽管我国《公司法》第143条、148条规定，股东持有的股份可以依法转让，国家授权投资
的机构可以依法转让其持有的股份，也可以购买其他股东持有的股份，但是由于人们担心国有股权的流转会造成国有资产在流通环节中流失，因而《公司法》一方面承认国有股权可以流通转让，但是这种国有股权的流通转让的审批权限、管理办法，使用的是授权性的弹性条款。而目前我国相关立法对国有股权转让和流通均采取回避办法，致使国有股权之流通转让一直停留在法理容许的范围内。从我国现有立法上分析，国有股权流转受到严格管制的立法模式没有改变。《公司法》颁布之后，我国出台的有关国有股权流转的规定大部分为国家国有资产管理局与中国证券管理委员会两部门的规章，不仅效力低，而且都以限制为主。1994 年4月4日国家国有资产管理局发出的《关于在上市公司送配送股时维护国家股权益的紧急通知》，指出国有股配股权益采用协议方式转让，配股权之转让权停留于一级市场。1994年11月3日，国资局与国家体改委发布的《股份有限公司国有股权管理暂行办法》第29条对国有股权的转让条件作了目的上、程序上的严格限制。《暂行办法》第29条规定，转让国家股权应以调整投资结构为主要目的；须遵从国家有关转让国家股的规定，由国家股持股单位提出申请，说明转让目的、转让收入的投向、转让数额、转让对象、转让方式和条件、转让定价、转让时间以及其他具体安排;且须报国有资产管理部门审批。其后国资局1994年12月1日发布的《关于对上市公司国家股配股及股权转让等有关问题的通知》指出：如转让上市公司国家股配股权或者以其他方式单方减少国家股份数量和比例，必须经过公司董事会拟定初步方案，国有资产管理部门审核。这实质是对国资局4月4日之通知的程序性充实，无实质内容的变化。1995年9月23日，国务院办公厅发出《转发国务院证券委员会关于暂停将上市公司国家股和法人股转让给外商的请示的通知》，对已经出现的少数上市公司转让国有股给外商的行为发布暂行禁令。1997年5月21日，国务院证券委、中国人民银行、国家经贸委《关于严禁国有企业和上市公司炒作股票的规定》的通知，禁止国有企业与上市公司炒作股票。1998年12月29日通过的《证券法》对于国有股转让未作具体规定，在股权流通转让方向也只有上市公司收购一节可以参考，而对于非上市公司只股权转让则因《证券法》本身的调整范围而不能企及。特别是《证券法》第76条规定“国有企业和国有资产控股的企业，不得炒作上市交易的股票”。对炒股行为的禁止，原旨在于制止国有投资者的证券投机行为，虽未禁止国有企业已持股为目的证券投资交易，但由于规范本身的不确定性，使其行为界限十分模糊，本身没有操作性。可以这样说，《证券法》本身对国有股权之转让无任何实质的、可行的独创性方案，表明我国立法对这一重要问题又一次采取回避的态度。 1999年9月中旬，中国证监会发出了《关于法人配售股票有关问题的通知》，规定国有企业、国有资产控股企业、上市公司所开立的账户，可用于配售股票，也可用于投资二级市场的股票，实则国有股权可以借助股票账户进入二级市场，国有股权进入二级市场有了明显松动，但是仍有诸多限制。从我国现行立法来看，国有股之流转尚无实践可行的操作规范和制度规则。

三、国有股流通对策
国有股流通应该法制化。第一，要制定全国性的统一立法。如前所述，已有法律、法规或是效力有限,或是过于原则、笼统、操作性差。比如，根据《公司法》的规定,股东转让其股份须在依法设立的证券交易所进行，但在禁止法人股和国家股在深沪两交易所上市交易的情况下，这条规定实际上是无法做到的。第二，协调现有立法与政策关于股权流通方面的矛盾。第三，协调不同法律效力层级的相关规定之间的矛盾。第四，尽早废除已经过时的法律，填补关于国有股流通方面的法律空白，以解决无法可依的情况。
国有股流通模式选择必须考虑以下因素。第一, 既要从股票的供给方面着手，即依据《证券法》规范股票的种类，也要从股票的投资者方面入手，即通过培育机构投资者的方式来实现其流通；既要从一级市场着手，也要从二级市场着手，视条件再设立一些区域性的证券交易所；既要依托现在的证券交易所来解决历史遗留问题，不拘泥于证券交易所。第二，要考虑我国资本市场的实际情况。我国资本市场还很不健全，国有股的流通方法必然要受制于该市场的发达程度。这些方法必须与资本市场的结构、资本量以及投资者的需求相适应。第三，考虑国有企业的组织形式。由于法律对于股份有限公司和有限责任公司及其他公司在股份流通方面有不同的规定，所以，其流通的程序和步骤也各异。
就当前我国的各种情况看，可以考虑让上市公司通过发行新股的办法，降低国有股的比例；将国有股向老股东配售；将国有股向上市公司管理层转让，而且要将这种机制与激励机制配套；将国有股向上市公司职工或集体转让，将其转为企业职工内部持股；建立一个国有资产流通转让的基金等方法。


河北省人民政府


河北省防治船舶污染水域管理办法


(2005年1月26日河北省人民政府第40次常务会议通过 2005年2月3日河北省人民政府令〔2005〕第1号公布 自2005年3月1日起施行)




第一章总则

第一条为防治船舶以及与船舶有关作业活动污染水域，保护水域生态环境和资源，保障人体健康，根据《中华人民共和国海洋环境保护法》、《中华人民共和国水污染防治法》等有关法律、法规的规定，结合本省实际，制定本办法。

第二条本办法适用于本省沿海和内河通航水域（以下简称水域）航行、停泊、作业的船舶及其所有人、经营人，以及从事与船舶有关作业活动的单位和个人。

第三条本省各级地方海事管理机构和国务院交通行政主管部门设置的河北海事行政主管部门（以下统称海事管理机构）按照各自的职责，负责防治船舶以及与船舶有关作业活动污染水域的监督管理工作。

各级环境保护行政主管部门按照规定的职责，对内河通航水域水污染防治实施统一监督管理。

第二章船舶及相关作业

第四条任何船舶以及从事与船舶有关作业活动的单位和个人都不得违反法律、法规和规章的规定，向水域排放污染物、废弃物和压载水、垃圾及其他有害物质。

第五条船舶和码头、水上装卸设施经营人进行污染危害性货物装卸作业时，应当采取有效地防治水域污染措施，避免货物散落污染水域。发生货物散落污染水域的，应当迅速打捞清除，并立即向海事管理机构报告。

第六条在沿海通航水域运输油类等散装液体污染危害性货物的船舶在抵达目的港前，应当与符合规定条件的污染物清除单位签订污染物清除作业协议，保证在发生污染事故后能够及时、有效地清除污染物。

第七条沿海通航水域的船舶和码头、水上装卸设施经营人在进行油类等散装液体污染危害性货物装卸作业时，应当安排具有相关知识及专业技能的人员进行现场管理和作业。在进行油类货物装卸作业时，应当布设围油栏，并严格遵守安全防污操作规程。

第八条在内河通航水域不得运输剧毒化学品以及国务院交通行政主管部门禁止运输的其他危险化学品。

在内河通航水域运输前款规定以外的危险化学品的，应当委托取得危险化学品运输资质的水运企业承运。

第九条在沿海通航水域进行下列活动，应当事先依照有关法律规定报海事管理机构批准或者核准：

（一）船舶在港区水域内使用焚烧炉；

（二）船舶在港区水域内进行洗舱、清舱、驱气、排放压载水、残油、含油污水接收、舷外拷铲及油漆等作业；

（三）船舶、码头、设施使用化学消油剂；

（四）船舶冲洗沾有污染物、有毒有害物质的甲板；

（五）船舶进行散装液体污染危害性货物的过驳作业；

（六）从事船舶水上拆解、打捞、修造和其他水上、水下船舶施工作业。

第十条运输油类货物船舶的供受油作业必须在海事管理机构指定的水域进行，并采取有效的防治水域污染措施。

每年6月20日至9月10日在秦皇岛市沿海通航水域，禁止进行散装液体污染危害性货物的过驳作业；除运输油类货物船舶外，船舶的供受油作业必须在码头进行。

第十一条码头、水上装卸设施、船舶修造厂和散装液体污染危害性货物过驳作业经营人，应当依照环境保护行政主管部门和海事管理机构的规定，配置处理船舶污染物、垃圾和其他有害物质的接收设施，确定人员维护管理，使设施处于良好状态。

第十二条从事散装液体污染危害性货物装卸和过驳，船舶供受油，船舶洗舱、清舱，船舶污染物接收处理，船舶修造、水上拆解等作业活动的单位，应当向海事管理机构备案。其作业人员应当经过防治船舶污染知识和专业技能的培训。

第三章船舶污染物的排放与接收


第十三条沿海通航水域一百五十总吨以上运输油类货物的船舶和四百总吨以上的其他船舶，应当依照有关法律、法规和我国加入的有关国际公约的规定，配置相应的防污设备和器材；不满一百五十总吨运输油类货物的船舶和不满四百总吨的其他船舶，应当配置与船舶污染物、垃圾和其他有害物质产生量相适应的处理或者储存设备和器材。

内河通航水域的船舶应当配置与船舶污染物、垃圾和其他有害物质产生量相适应的储存设备和器材。

第十四条船舶应当将污染物、垃圾和其他有害物质及时进行分类和收集，沿海通航水域的船舶应当委托具备相应能力的单位接收处理；内河通航水域的船舶应当放置到码头设置的接收设施，由码头统一处理，不得随意丢弃。

接收处理单位必须依照有关规定处理船舶污染物、垃圾和其他有害物质，并将接收和处理情况报海事管理机构备案。

第十五条海事管理机构可以依照国家有关规定，对通航水域的船舶采取禁止排放污染物、垃圾和其他有害物质的措施。

第十六条在船舶修造作业过程中，船舶修造厂应当依照有关规定，及时回收、处理船舶污染物、垃圾和其他有害物质。

船舶修造厂利用船坞修造船舶的，在修造作业结束后，应当对现场进行清理，并向海事管理机构报告。

第四章船舶污染事故应急反应


第十七条与防治船舶污染水域工作有关的县级以上人民政府，应当组织制定重大水域污染事故应急预案。

因船舶污染水域造成或者可能造成重大水域污染事故时，县级以上人民政府应当依照有关专项应急预案的规定，迅速启动应急预案；设置在海事管理机构的船舶污染水域事故应急反应机构应当依照应急预案的规定，具体负责组织协调有关单位及时采取相应的应急处置措施。

第十八条船舶和码头、水上装卸设施、船舶修造厂及散装液体污染危害性货物过驳作业经营人，应当制定防止水域污染的应急计划，配置防污染应急设备和器材，建立水域污染应急处置组织，定期进行培训和演练，并在发生水域污染事故后，依照有关专项应急预案的规定参加应急处置工作。

第十九条任何单位和个人发现船舶污染水域造成或者可能造成重大水域污染事故时，应当立即向海事管理机构及其他有关部门报告，并根据具体情况采取相应的防止污染损害扩大的措施。

第二十条船舶发生事故，造成或者可能造成水域重大污染损害的，海事管理机构可以依法强制采取避免或者减少污染损害的措施。由此发生的费用，由肇事方承担。

第五章法律责任


第二十一条违反本办法第四条、第五条、第八条、第十一条、第十三条、第十四条、第十六条和第十八条规定的，由海事管理机构依照《中华人民共和国海洋环境保护法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国水污染防治法实施细则》以及《中华人民共和国防止船舶污染海域管理条例》等有关法律、法规的规定予以处罚。

第二十二条违反本办法第六条、第七条和第十二条规定的，海事管理机构可以禁止船舶进出港口或者责令船舶、有关单位和作业人员停止作业，并限期改正。

第二十三条违反本办法第九条、第十条规定，没有违法所得的，由海事管理机构处以三千元以上一万元以下的罚款；有违法所得的，由海事管理机构处以违法所得三倍以下、最多不超过三万元的罚款。

第二十四条海事管理机构执法人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，造成水域重大污染损害的，依法予以行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第二十五条拒绝、阻碍海事管理机构及其工作人员依法执行公务的，由海事管理机构依法予以行政处罚；构成违反治安管理行为的，由公安机关依法予以治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第六章附则


第二十六条本办法下列用语的含义是：

（一）船舶，是指水上各类排水或者非排水的船、艇、筏、水上飞行器、潜水器、移动式平台和其他水上移动装置。

（二）水上装卸设施，是指水上各种固定或者浮动的用于船舶装卸作业的建筑、装置和平台。

（三）与船舶有关作业活动，是指与船舶有关的码头和水上装卸设施的货物装卸，水上过驳，危险货物集装箱拆（装）箱，船舶供受油，船舶洗舱、清舱，船舶污染物、垃圾和其他有害物质的接收处理，船舶水上拆解、打捞、修造和其他水上、水下船舶施工作业。

（四）船舶污染物，是指船舶及有关作业向水域排放的任何可能对水域环境造成污染损害的物质，包括油类（含类油物质）、油性混合物、货物残余物、船舶洗舱水、生活污水、污压载水、废气等。

（五）散装液体污染危害性货物，是指散装油类、散装液体危险化学品、散装液化气体，以及《国际散装运输危险化学品船舶设备与构造规则》规定的物质。

第二十七条渔业船舶污染水域的监督管理，依照《中华人民共和国海洋环境保护法》、《中华人民共和国水污染防治法》和《中华人民共和国渔港水域交通安全管理条例》等法律、法规的有关规定执行。

第二十八条水上浮动设施污染水域的管理，参照本办法执行。

第二十九条本办法自2005年3月1日起施行。