我国商业银行规章制度层级问题探析

张在祯


【内容提要】本文以商业银行“规章制度”的基本概念为起点，以中国银行业特别是商业银行的组织形式在改革开放进程中的变迁为基础，从完善商业银行公司治理结构、明确公司内部职责分工、实施层级管理的角度，提出我国商业银行规章制度的层级划分与界定问题，浏览了目前商业银行规章制度层级界定的概况，探析了商业银行规章制度层级划分的基本原理，分析了商业银行公司章程地位的特殊性，探寻了商业银行规章层级划分的法律依据，对商业银行三级规章的界定要素进行了比较分析，介绍了三个层级划分制度具体运用的案例。笔者认为，科学合理地划分商业银行公司规章制度的层级，界定每个层级规章所调整的事项，有利于从完善商业银行规章制度体系建设的角度，促进商业银行的公司治理，防范金融风险。

一、关于商业银行规章制度的基本概念

　　在商业银行的日常经营管理活动中，我们经常将“规章”与“制度”不加区别地统称为银行的“规章制度”，或简称为“制度”而使用。如在很多场合可以听到“我行的信贷规章制度”，或“我行的信贷制度”等提法。但仔细分析，“规章”与“制度”是既有联系又有区别的两个概念。
　　就一般意义而言，“制度”是要求大家共同遵守的办事规程或行动准则。可见，“制度”的内涵虽小但外延非常广泛，毫无疑问，“制度”包括了“规章”。而“规章”只是“制度”的一种特殊表现形式，是指在调整内容、制定部门、审议机构、发布形式、效力等级等方面具有特定要求的狭义上的“制度”。从表现形式来说，制度的名称可以是“纲要、政策、框架、通则、规定、办法、细则、标准、准则、规则、指引、指导意见、实施意见、流程、规程、通知”等等。其中，最常见的制度名称是“通知”，除“通知”之外的上述其他名称，往往是作为“规章”的标题名称使用的。最常用的规章的名称是“办法”。同时，我们又会发现任何一部“规章”里面往往又规定了一系列更加具体的小“制度”。如《上海银行信贷违规行为处理规程》这部规章，又规定了“立案制度”、“调查制度”、“认定制度”、“处理制度”、“执行制度”等一系列的具体制度。
　　有必要指出，我们在阐明规章制度层级问题过程中，单独使用“规章”一词时，就是指具有特定形式的“制度”，是从狭义上谈“规章”的；当我们笼统地使用“规章制度”时，是从广义上较为随意使用“制度”一词的。例如，《上海银行规章制度管理办法》规定，规章制度体系框架，主要由“公司章程”、“规章类制度”、“其他制度”三类规章制度构成。该办法所称“规章类制度”，是“制度”的一种特殊表现形式，特指在调整内容、制定部门、审议机构、发布形式、效力等级等方面具有特定要求的狭义上的“制度”。而“其他制度”是指会议纪要、修正案、过渡通知、补充通知、转发通知、发文通知和操作手册等。
　　我国的商业银行发展到今天，都自觉或不自觉的重视规章制度建设工作。更何况银行素有“铁账本、铁算盘、铁规章”的“三铁”之称。可以说，商业银行规章制度建设的体系、规划、计划、体例、立项、起草、讨论、征询、审查、审议、签发、报批、备案、解读、培训、检查、评价、修改、解释、清理、选编、汇编、编纂等各个环节，都日趋完善，甚至有些商业银行的规章制度系统化工作也取得了令人瞩目的成果。但是，笔者认为，我国商业银行在“规章制度的层级界定”问题上，有待于深入研究，依法合规，科学界定，具体应用，逐步完善。

二、商业银行规章制度层级问题的提出

　　自1978年我国实行改革开放30多年以来，中国银行业经历了生机蓬勃的发展阶段。1948年中国人民银行成立后，在相当长的时期内，实行“大一统”的银行体制，中国人民银行既从事政策制定和实施，又办理具体银行业务。1984年国务院作出中国人民银行专门行使中央银行职能、建立四大专业银行的决定。特别是1995年颁布的《中华人民共和国商业银行法》规定，该法所称的商业银行是指依照该法和《公司法》设立的吸收公众存款、发放贷款、办理结算等业务的企业法人。1993年国务院作出关于金融体制改革的决定，建立政策性金融与商业性金融分离，以国有商业银行为主体、多种金融机构并存的金融组织体系。伴随着近年来我国改革开放进程的逐步深入，以商业银行为代表的中国金融业的企业组织形式发生了根本性的变化。除了新设立的金融机构实行股份制以外，国有独资银行纷纷改制为国有控股股份公司制企业。特别是全国性股份商业银行和城市商业银行从无到有，迅猛发展。值得关注的是最近国家开发银行也正在转制为商业银行、上市、引进境外战略投资者。商业银行最本质的变迁，就是从无到有、从非企业到企业法人，从非公司制企业到公司制企业、从有限责任公司到股份有限公司。我国商业银行的组织形式进程的变迁，是商业银行规章制度层级界定的组织基础。
　　从商业银行内部来看，商业银行的公司治理机制建设虽然取得了一定成果，同时还不同程度地存在着公司治理架构不健全、决策执行体系架构不合理、监督机制有效性不足等问题。历史上的公司治理讨论中，商业银行只是作为一般公司治理的企业频频被人们关注，但从1997年东南亚金融危机以来，特别是由此次正在蔓延的次贷危机引发的愈演愈烈的全球性金融风暴中，许多银行倒闭或遭受重大损失，进一步验证了良好公司治理的重要性，商业银行内部的公司治理问题进一步得到了更多关注。如何在组织制度上最大程度地保证公司的行为理性，避免或减少独断专行的决策给商业银行带来的损失，实现经济利益的最大化，应当引起金融界和法律界人士的高度关注。笔者认为，科学合理地划分公司规章制度的层级，界定每个层级的规章所调整的事项，不仅是公司规章制度建设中的核心问题，也是公司治理结构和经营管理机制的外在表现。
　　所谓“规章制度层级”，即规章制度的层次级别，是指根据有关法律、法规和规章，结合商业银行公司治理架构的具体情况，按照规章制度的制定部门、调整事项、法律效力、审议机构等界定要素所确定的商业银行规章制度的层次级别。本文正是基于商业银行发展到实行公司法人治理的阶段，对我国商业银行规章制度建设中的规章制度层级问题进行初步探析，从完善公司规章制度体系建设的角度，促进商业银行的公司治理，防范金融风险。

三、商业银行规章制度层级问题的概况

　　尽管我国银行业监管机构并没有强制性规定，要求商业银行必须制定诸如《XXXX银行规章制度管理办法》之类的规章制度，实际上大部分商业银行都制定了有关规章制度制定管理方面的规章制度，但是，在此类规章制度中明确划分界定规章层级的并不多。
　　关于商业银行规章制度的层级问题，比较有代表性的表述为“构建了以《章程》为母法，涵盖基本管理制度、重要规章制度、具体规章制度等多层次的制度体系”。据此观点，是将规章制度划分为基本规章制度、重要规章制度、具体规章制度三个主要层级，另外，还有公司《章程》和其他规章制度。即使有些银行的有关部门或行领导有过这样表述和提法，实际上对不同层级的规章制度的概念、规划、职权、立项、起草、审查、审议、签发、发布、文号、解释等因素做出明确的区别与界定的少之又少。也有商业银行在其规章制度管理办法中明确规定了规章制度层级的其他分类，如《上海银行规章制度管理办法（2006版）》，就将规章划分为基本规章、具体规章和操作规章三个层级。
　　据笔者了解，各商业银行在规章制度的审议这个关键性环节上，不管是自发还是自觉地正逐步走向规范化。许多重要规章除经分管行领导审核外，还根据规章所调整的内容分别报经行长办公会及其下设专门委员会、董事会及其下设专门委员会、监事会及其下设专门委员会审议通过。
　　根据《党章》规定，保证监督党和国家的方针政策在商业银行贯彻执行，参与企业重大问题的决策，是行党委的重要职责。因此，凡是提交股东大会、董事会审议决定的涉及公司重大问题的规章制度，应当上报党委会或党政领导班子联席会研究讨论同意；另外，《公司法》规定，公司研究决定改制以及经营方面的重大问题、制定重要的规章制度时，应当听取公司工会的意见，并通过职工代表大会或者其他形式听取职工的意见和建议。
　　根据《工会法》、《劳动法》和《劳动合同法》规定，商业银行作为用人单位在制定、修改或者决定有关劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、保险福利、职工培训、劳动纪律以及劳动定额管理等直接涉及劳动者切身利益的规章制度或者重大事项时，应当经职工代表大会或者全体职工讨论，提出方案和意见。
　　当然，如果商业银行没有全面、系统、明确、书面的关于规章层级方面的规定，在规章的审议方面也就不可避免地带有一定的随意性。

四、商业银行规章制度层级划分的原理

　　对商业银行规章制度的层级进行划分与界定，不是为划分层级而作表面文章，是要从规范商业银行规章制度体系建设的角度，进一步理清商业银行的决策、经营、操作的层次，从而完善公司法人治理结构。作为股份制公司的商业银行，根据公司治理结构，其经营管理应当是分层次的，而作为经营管理重要工具的公司规章也必然是有层级之分的。
　　其实，任何组织（包括国家在内）的管理都是分层次进行的。例如，作为国家机关管理工具的国家法规，有“上位法”与“下位法”之分。我国现行法规的基本层级为：宪法（即母法）、法律（可分为基本法律和其他法律）、法规（又分为行政法规、军事法规和地方法规）、规章（分为国务院部门规章、军事规章和政府规章）、国际法（分为国际公约、国家条约和国际惯例）等等。再如，我们党内法规制度也有层级划分，一般认为，《中国共产党章程》是根本的，是一级法规；准则是二级法规，概括性比较强，比如《关于党内政治生活的若干准则》等；条例是三级法规，一般规定某一方面的工作，比如《中国共产党纪律处分条例》等；规定、办法、细则是四级法规，一般规定某一方面的工作。
　　虽然我国银行业监管机构并未对商业银行规章制度的层级划分与界定作出明确要求，但是在有关监管规章中却含有大量的层级管理规定，例如《股份制商业银行公司治理指引》规定，董事会应当制定内容完备的股东大会议事规则，由股东大会审议通过后执行。《商业银行内部控制指引》规定，董事会负责保证商业银行建立并实施充分而有效的内部控制体系，高级管理层负责制定内部控制政策。《商业银行合规风险管理指引》规定，董事会应审议批准商业银行的合规政策。《商业银行市场风险管理指引》规定，董事会负责审批市场风险管理的战略、政策和程序，高级管理层负责制定、定期审查和监督执行市场风险管理的政策、程序以及具体的操作规程。《商业银行操作风险管理指引》规定，董事会应制定与本行战略目标相一致且适用于全行的操作风险管理战略和总体政策，高级管理层根据董事会制定的操作风险管理战略及总体政策，负责制定、定期审查和监督执行操作风险管理的政策、程序和具体的操作规程。财政部《金融企业财务规则》规定，金融企业对经营者、核心技术人员和核心管理人员实行与其他职工不同的薪酬办法，应由股东（大）会或者董事会决议。诸如此类的层级管理规定很多，也正因如此，商业银行的规章层级也不是随意划分的，其划分标准应当做到依法合规、符合行情、兼顾惯例、尊重规律、便于施行。

五、关于公司《章程》层级的特殊地位

　　研究公司规章制度的层级问题，不可避免地要涉及公司《章程》在公司规章制度体系中的性质和地位问题。我国《公司法》规定，设立公司必须依法制定公司章程。公司章程对公司、股东、董事、监事、高级管理人员（包括公司的经理、副经理、财务负责人，上市公司董事会秘书和公司章程规定的其他人员）均具有约束力。
　　关于公司章程的法律性质问题，我国法学界从来就有争议。一般认为，公司章程是关于公司的组织规则和行为准则的基本法律文件，俗称公司的“宪法”。股份有限公司章程规定公司的名称、住所、经营范围、设立方式、资本构成、发起人情况、组织机构、法定代表人、议事规则、利润分配、公司变更终止以及对内对外关系的行为准则。公司章程是公司股东意思自治的产物，实质上是一种特殊的契约，具有契约属性。但又不同于合同法意义上的契约，即章程的制定和修改必须按照一定的形式和程序，通过多数表决方式。
　　《公司法》规定，股份有限公司发起人制订公司章程，采用募集方式的经创立大会通过；股东大会做出修改章程的决议，必须经出席会议的股东所持表决权的三分之二以上通过。公司章程内容包括了公司登记的全部事项，办理工商登记时公司章程是应当提交的重要文件之一。公司章程修改也应向原公司登记机关备案。有些行业的公司章程还须经监管部门核准方可生效，如商业银行的章程自银行业监管机构核准之日起生效。
　　可见，从制定依据、制订主体、规定内容、审议通过、约束对象、登记备案、核准生效等方面看，公司章程不同于一般的公司规章，宜单独作为特殊类规章，位居公司所有规章制度之上，可以视为公司的“宪章”。所以，《上海银行规章制度管理办法》虽然将“公司章程”纳入该行的“规章制度体系框架”，但同时规定“不适用该规章制度管理办法”。

六、商业银行规章层级划分的法律依据

　　我国法律和法规，对国务院部门规章、军事规章、地方政府规章有明确系统地规定，但是，对公司规章的规定非常简单，对公司规章的层级问题更没有明确界定。不过，我们还是可以从《公司法》的规定中找出比较明确的线索。《公司法》规定，股份有限公司董事会制定公司的“基本管理制度”；股份有限公司经理拟订公司的基本管理制度、制定公司的“具体规章”。相比之下，《商业银行法》的规定更加笼统，商业银行应当按照有关规定，制定本行的业务规则，建立健全本行的风险管理和内部控制制度。
　　据此，我们可以得出以下结论：一是“具体规章”的提法，具有明确的法律依据，而且属于经理（在商业银行内部即为行长）的职权；二是《公司法》使用了“基本管理制度”的概念，而没有“基本规章”的概念。我们认为《公司法》之所以这样规定，是考虑到董事会主要决策重大事项，不宜涉及具体问题。这并没有限制我们将董事会制定的有关公司基本管理制度方面的规章，称为“基本规章”，或者说为体现公司基本管理制度的规章应当是公司的“基本规章”。其实，任何规章的内容没有具体字数限制，国家法律也是如此，例如《中华人民共和国外国中央银行财产司法强制措施豁免法》全文共4条，计343个字，谁也没有怀疑此部法律的效力；三是基本规章与具体规章的关系。我们认为，董事会制定的基本管理制度，事前往往由行长拟订；事后要通过行长制定的具体规章予以落实。因此，具体规章是为实施基本规章中的某项管理制度而制定的专门性规定。除了《公司法》间接或直接规定的“基本规章”和“具体规章”之外，我们认为还应存在一种“操作规章”，即为落实具体规章而制定的关于某项具体工作、某个具体产品、某个具体岗位的操作标准。
　　综上所述，除公司《章程》作为商业银行原始性“母规章”外，我国商业银行的“规章”，基本上可分为“基本规章”、“具体规章”和“操作规章”三个层级，是具有基本法律依据的，笔者认同这种划分方法。当然，非要将“公司章程”作为一个规章层级，将商业银行的规章层级界定为“公司章程”、“基本规章”、“具体规章”和“操作规章”四个层级，也未尝不可，也没有违反什么规定。但是，应当提请注意的是，根据我国商业银行的运营实践，在商业银行的经营管理活动中，“操作规章”这一层级，确有存在之必要。

七、商业银行三级规章界定要素的比较

国家经贸委 对外贸易经济合作部


中华人民共和国对外贸易经济合作部、中华人民共和国国家经济贸易委员会关于对原产于韩国的进口聚酯薄膜反倾销调查的初步裁定



　
中华人民共和国对外贸易经济合作部
中华人民共和国国家经济贸易委员会
关于对原产于韩国的进口聚酯薄膜
反倾销调查的初步裁定
　　根据《中华人民共和国反倾销和反补贴条例》的规定，对外贸易经济合作部
于1999年4月16日正式公告决定，对原产于韩国的规格为12um的进口聚酯薄膜进
行反倾销调查。应国内产业的紧急补充申请，外经贸部于5月7日发布了补充立案
的公告，对原产于韩国的除12um聚酯薄膜以外的所有进口聚酯薄膜进行反倾销调
查，并决定将两个立案合并调查，即该案的调查范围为原产于韩国的所有规格的
聚酯薄膜（中华人民共和国海关进口税则号为39206200，化学名称为聚对苯二甲
酸乙二醇酯薄膜）。
　　对外贸易经济合作部会同海关总署对倾销和倾销幅度进行了调查，国家经济
贸易委员会会同国务院有关部门对损害及损害程度进行了调查。现做出初步裁定
如下：
　　一、调查程序
　　1999年3月16日，佛山杜邦鸿基薄膜有限公司、上海化工厂有限公司、中国
山东潍坊新立克塑胶有限公司、中国仪征化纤集团公司聚酯薄膜厂、浙江宁波五
洲有限公司、中达制膜股份有限公司南京分公司代表中国聚酯薄膜产业向中华人
民共和国对外贸易经济合作部提出了对来自韩国的聚酯薄膜进行反倾销调查的申
请。对外贸易经济合作部在审查了申请材料之后，认为这六家企业有资格代表中
国聚酯薄膜产业提出申请，且申请材料符合《中华人民共和国反倾销和反补贴条
例》第12条的规定，经商国家经济贸易委员会后，于1999年4月16日正式公告立
案，开始对原产于韩国进口到中华人民共和国的聚酯薄膜进行反倾销调查，并确
定本案调查期为1998年1月1日至1998年12月31日。
　　1999年4月16日和5月7日，外经贸部约见了韩国驻中国大使馆商务官，向其
正式递交了立案公告和申请书，同时通知了已知的出口商和申请人。1999年5月1
8日，外经贸部向出口国政府和已知的出口商／生产商及在立案通知规定的期间
内报名应诉的7家出口商／生产商发出了反倾销调查问卷。有些公司在问卷规定
的期间内向外经贸部申请延期递交答卷并陈述了延期的理由。经审查，外经贸部
同意这些公司的延期要求。在递交答卷截止之日前，外经贸部共收到4家韩国公
司的答卷。
　　外经贸部会同海关总署对上述的答卷进行了审查。
　　国家经贸委会同国务院有关部门组成聚酯薄膜产业损害调查小组，于1999年
5月19日向国内相关生产企业发放了调查问卷，答卷在规定时间内全部回收。
　　二、被诉产品和国内相似产品
　　被诉的产品是原产于韩国的聚酯薄膜。该产品主要以聚酯切片为原料，经双
轴向拉伸后产出的一种性能优良的高档塑料薄膜，具有透明度高、无毒无味、抗
拉伸强度大、挺度佳、抗烧裂、不易破损、电气和光学性能优良、阻氧性和阻湿
性好、耐寒（- 70“C）、耐热（200”C），且耐化学腐蚀性及收缩性稳定
等优良特性。聚酯薄膜主要用于电气、绝缘、包装、磁体容器、胶片、像带、软
盘、电影、录象及娱乐用软件等，其应用范围非常广泛，如烫金膜、镀铝膜、印
刷膜、包装膜、包装材料、复合材料、激光防伪商标、绘图纸、电气绝缘塑料及
电容器等。
　　经调查认定，韩国出口到中国的聚酯薄膜与中国生产的聚酯薄膜属于相似产
品，具有可比性和无替代性，其物理特性、生产制造过程及用途是相同的。该进
口产品在中华人民共和国海关进口税则号中列为：39206200。
　　三、倾销和倾销幅度
　　（一）正常价值的计算
　　外经贸部在审查应诉公司的答卷时，对各公司所递交的答卷做了仔细审查并
做了如下决定：
　　1、SKC公司：
　　外经贸部对SKC公司所提供的国内销售部分资料做了各种测试（如原产地、
关联销售、国内销售数量占出口量的比重及低于成本销售所占国内销售量的比重
等等），基本符合采用国内销售计算正常价值的要求，但SKC公司的答卷中没有
提供该公司所有产品全部型号的国内销售资料，只提供了该公司自认为与出口到
中国产品型号相对应的部分国内销售资料，该部分产品数量只约占调查期内该公
司在国内销售总量的20％。因此，在计算正常价值时，外经贸部暂依据该公司所
提供的部分国内销售资料来确定其正常价值。
　　2、（株）晓星公司：
　　晓星公司对答卷中所报告的国内销售没有提供任何销售证明，如销售合同、
发票及付款证明等等；在有关生产成本的报表中，数据明显低于同行业其他公司，
差幅较大，且报表中所有数据没有任何证明材料。另外，该公司未按答卷要求提
供向其他国家和地区出口的资料，且公司年度审查报告等未按要求提供中文翻译
件。鉴于上述理由，在计算其正常价值时，外经贸部决定不采用其国内销售数据、
成本报表和年度报告，而依据现有材料计算其正常价值。
　　3、（株）可隆公司：
　　可隆公司没有提供符合要求的软盘，按答卷要求，可被视为不与调查机关合
作。而且，在要求其对答卷的某些部分做解释时，该公司却声明其原先提交的答
卷有重大错误，并提供了新材料，后提供的数据与原先提供的数据相差巨大，令
调查当局无法相信其整个答卷数据的真实性。所以，调查机关决定对其所提供的
资料不予采用，而使用现有材料计算其正常价值。
　　4、世韩公司：
　　世韩公司的答卷中没有提供该公司所有产品全部型号的国内销售资料，只提
供了该公司自认为与出口到中国产品型号相对应的部分国内销售资料。该公司在
其答卷中所报告的国内销售只提供了一笔销售的部分证明材料，其他销售均无任
何销售证明。对所提供的成本报表没有提供详细的证明材料。另外，未按答卷要
求提供向其他国家和地区出口的资料，而且公司年度报告和大多数附件等均未按
答卷要求提供中文翻译件。所以，在计算正常价值时，外经贸部决定不采用其国
内销售数据、成本报表和年度报告，而依据现有材料计算其正常价值。
　　（二）出口价格
　　1、SKC公司
　　SKC公司报告了在调查期间内的出口价格及其销售证明，外经贸部对其所提
供的材料做了相应的审查和测试，基本符合要求，根据《反倾销和反补贴条例》
第五条第一款的规定，确定出口价格的基础是进口产品实际支付的价格或者应当
支付的价格。因此，外经贸部决定采用该公司所提供的出口销售材料计算其出口
价格。
　　2、（株）晓星公司
　　晓星公司所提供的出口销售报表中所列的出口产品销售等级与各种出口销售
证明中所标明的产品等级极不相符，视其未提供出口销售证明材料。因此，外经
贸部决定对其所提供的出口销售材料不予采用，而使用现有材料计算其出口价格。

　　3、（株）可隆公司
　　由于可隆公司所提供的材料缺乏可信度，调查机关决定对其所提供的资料不
予采用，而使用现有材料计算其出口价格。
　　4、世韩公司
　　世韩公司在其答卷中所报告的出口销售只提供了一笔销售的部分证明材料，
其他销售均无任何销售证明，如销售合同、发票及付款证明等。所以，调查机关
决定对其所提供的资料不予采用，而使用现有材料计算其出口价格。
　　（三）比较
　　外经贸部将每个公司的正常价值和出口价格在出口国出厂价的基础上予以比
较。根据《反倾销和反补贴条例》第六条的规定，外经贸部采用公平合理的方式
进行比较，对以下因素进行了调整：运输费用、保险费用、港口费用、库存费用、
信用费用、税费以及折扣或回扣等等。
　　（四）倾销幅度
　　经过上述的调整和比较后，外经贸部认定各应诉公司在调查期间内向中国出
口的被调查产品均存在倾销，其倾销差额为各应诉公司调整后的加权平均正常价
值或被认定的正常价值与其调整后的加权平均出口价格或被认定的出口价格之间
的差额。各公司的倾销幅度分别如下：
　　SKC公司：21％
　　晓星公司：72％
　　可隆公司：72％
　　世韩公司：72％
　　其韩国公司：72％
　　四、损害及损害认定
　　初步证据表明，韩国在被调查期间内向中华人民共和国大量出口被控聚酯薄
膜。其中，1997年韩国直接向中国出口聚酯薄膜2841．698吨，比1996年增长224
％，1998年1-9月向中国出口9126．874吨，比1997年增长328％。1997年经香港
再出口内地的韩国聚酯薄膜产品为13394．929吨，比1996年增长56％，1998年1-
9月为7518．010吨。韩国在向中国大量出口的同时，不断降低价格，由韩国直接
出口中国的聚酯薄膜产品年平均价格1997年比1996年下降51．5％，1998年1-9月
比1997年下降54．1％。出口香港的聚酯薄膜产品年平均价格1997年比1996年下
降59．9％，1998年1-9月比1997年下降23．5％。由此导致：
　　----中国国内相同产品的价格被迫大幅度下调。1998年国内聚酯薄膜平均价
格比1997年平均价格下降17．84％，比1996年下降36．63％。
　　----中国国内相同产品生产能力大量闲置。在国内聚酯薄膜产业生产能力逐
年增长的情况下，1998年国内申请企业的实际生产量为其年总生产能力的59．23
％，1997年为49．43％。
　　----中国国内相同产品的销售收入大幅下降。在销售数量逐年上升的情况下，
1998年国内聚酯薄膜申请企业的销售收入却比1997年下降17．29％，比1996年下
降21．36％。
　　----中国国内聚酯薄膜产品的库存显著增加。1998年在国内聚酯薄膜生产企
业减少产量的情况下，库存仍比1997年增长19．02％，比1996年增长73．72％。

　　----中国国内聚酯薄膜产业开工率不足。1996年国内聚酯薄膜申请企业平均
开工率为89．61％，1997年下降为69．48％，1998年进一步下降为61．70％。
　　----中国国内相关产业陷入停产或严重亏损状态。1996年国内申请企业的税
前利润为3966万元，1997年大幅下降了6366万元，减少幅度为161％；1998年又
较1997年大幅下降了3021万元，减少幅度为126％。到1999年上半年已停产三家。

　　----中国国内聚酯薄膜产业失业率大幅度上升。国内聚酯薄膜生产企业1996
年平均失业率为2．03％，1997年上升至7．96％，1998年达7．53％。
　　初步证据表明，韩国拥有巨大生产能力和出口能力。根据统计，仅四家韩国
聚酯薄膜企业的年生产能力就超过25万吨。整个韩国的年生产能力占世界聚酯薄
膜总生产能力的20％左右。由于韩国国内生产能力和实际产量的逐年剧增，其国
内需求增长缓慢，1997年、1998年的库存量与1996年的库存量相比，有大幅度增
长，存在进一步向中国市场大量低价出口聚酯薄膜的可能性。
　　五、倾销与损害的因果联系
　　初步证据表明，韩国向中国大量低价出口聚酯薄膜是造成中华人民共和国聚
酯薄膜产业受到损害的主要原因。国家经济贸易委员会对可能使中华人民共和国
聚酯薄膜产业受到损害及损害威胁的其他因素进行了调查，调查表明损害并非主
要由以下因素造成：
　　----其他国家的进口产品。统计数据表明，自韩国进口的聚酯薄膜占中国进
口聚酯薄膜总量的绝大部分。而其他国家和地区进口量总和远远低于韩国的进口
量。
　　----需求变化。随着中国国民经济的发展，人民生活水平的提高，国内市场
对聚酯薄膜的需求以每年10％左右的速度增长。因此国内聚酯薄膜产业经营状况
恶化不是由于国内市场萎缩造成的。
　　----消费模式变化。近年聚酯薄膜的消费模式无明显变化，亦没有其他可替
代产品。因此，不可能由于其他替代产品出现而导致中华人民共和国聚酯薄膜市
场的萎缩。
　　----国内外正常竞争。中华人民共和国聚酯薄膜产业经过不断的技术改造和
引进国外先进设备，其产品与被控倾销进口产品在性能、质量上相当。
　　----不可抗力因素。中国聚酯薄膜生产企业未发生自然灾害及其他不可抗力
影响，生产设备状况正常。
　　鉴于上述调查分析，国家经贸委最终认定：原产于韩国向中华人民共和国大
量低价倾销出口的聚酯薄膜对中华人民共和国聚酯薄膜产业造成了实质损害，倾
销与产业损害之间存在直接的因果关系。
　　六、临时反倾销措施
　　综上所述，为消除倾销进口产品给国内产业造成的损害，有必要从1999年12
月29日起实施临时反倾销措施。根据《反倾销和反补贴条例》的规定，外经贸部
决定采用现金保证金形式的临时措施。自1999年12月29日起，中华人民共和国海
关将对进口原产于韩国的聚酯薄膜（中华人民共和国海关进口税则号39206200）
开始实施临时反倾销措施。进口商在进口上述原产于韩国的聚酯薄膜时，应依据
初步裁定所确定的倾销幅度向中华人民共和国的海关提供相应的现金保证金。
　　七、附则
　　本裁定中确定的倾销幅度为临时性的，有关利害关系方在本决定发布之日起
37天内可以向对外贸易经济合作部和国家经济贸易委员会提出书面评论并附相关
证据，对外贸易经济合作部和国家经济贸易委员会将依法予以考虑。
对外贸易经济合作部
国家经济贸易委员会
1999年12月29日